网友 : 不署名则默认为匿名发表 标题:黄浦江、苏州河岸线综合治理亟待立法
2018/6/26 15:54:51
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                             黄浦江、苏州河岸线综合治理亟待立法 

    到2017年底,上海黄浦江45公里岸线公共空间已经全线贯通开放。“推进苏州河两岸污染治理、防汛墙改造和公共空间贯通”也已写进2018年市政府工作报告。不久,苏州河两岸岸线也将贯通(为了便于表述以下统称“岸线贯通管理”)。我赞同市政府制定的“先贯通再提升”原则,同时认为,黄浦江、苏州河岸线公共空间贯通不易,贯通后的精细化管理更难。岸线定位于高品质的生活、闲暇、娱乐、交流空间,所展示的一定是多元文化,所需要的一定是精细化管理。目前,城管部门已经在岸线管理中遇到了执法依据不足等问题,亟待加快地方立法进程。 一、充分认识岸线公共空间管理的复杂性 岸线公共空间贯通的侧重点在硬件建设,基本上是政府下决心就能够完成的。岸线公共空间贯通开放以后的日常管理却是一个“花钱买不来”的软件建设难题。上海理应把黄浦江、苏州河岸线打造成“世界一流的卓越水岸”,以满足人民美好生活的需要。尽管岸线贯通后硬件建设还需要进一步优化,但提升岸线公共空间的功能品质,难点已经不是“造好”而是“管好”。岸线贯通管理必须采取全方位的综合治理,当下亟待解决的难题是有法可依。第一,黄浦江岸线目前已经贯通,苏州河岸线也正在实现贯通的过程中,急切需要在市民中培育文明的游览活动习惯。如果初期的综合治理措施松懈乏力,等人们形成习惯之后再扭转,不仅要耗费巨大成本,也容易引起公众不满。第二,岸线公共空间既不是传统意义上的公园,也不同于城市中心广场或商业地带。就未来发展而言,岸线一定会集聚越来越多的文化体育休闲设施,凝聚越来越高的人气。第三,岸线综合治理岸线线路长、路段多、客流大、人员杂,不同路段的设施与人流容量各不相同,随时可能出现大人流集聚等复杂局面,将给日常管理带来极大考验。第四,作为岸线公共空间是不可能设置“准入许可”的,各种各样的人承载着多元文化在开放空间中的各展其能,一定会带来意想不到的管理难题。第五,黄浦江、苏州河岸线贯通的成果理所应当通过立法予以确认。据统计,上海苏州河岸现有的“断点”,南岸有25处,北岸有16处。客观地说,这些“断点”都是在发展的历史进程中逐步形成的,当时采取“隔断”的做法也有当时的道理。在黄浦江岸线贯通过程中,强大的行政力量发挥了作用,但从提高治理能力的角度看,还是应当进一步发挥法治的作用,以免贯通之后再出现新的岸线“断点”。 目前,黄浦江岸线贯通管理伊始,苏州河岸线贯通管理的难题更多。显然,岸线综合治理涉及到立法、城管执法、环境、园林、水务、文化、体育、公安、工商等诸多职能部门,无法可依是不可想象的。面对国情、对标国际、立足长远、立法先行、细化规则、强化落实,边管理、边摸索、边总结、边提升就显得尤为重要。 二、把岸线管理列入上海“四大品牌”攻坚 实践已经证明,“服务好+管理好=安全好”。高品质的岸线空间需要高品质的管理。在“四大品牌”建设中,“上海服务”居于核心统领地位。岸线公共空间管理与“上海服务”“上海文化”紧密相连。岸线公共空间的管理一定要立足服务,才能实现高品质的管理。而迄今为止,我们管理岸线公共空间的经验还很不足。《全力打响“上海服务”品牌加快构筑新时代上海发展战略优势三年行动计划(2018-2020年)》已经明确了打响“上海服务”品牌的推进路线图、时间表和任务书,我建议能够把岸线公共空间管理纳入其中。特别需要强调的是,上海实现“四大品牌”建设,必须对标国际、找准问题、认清“短板”,制定细化的落实方案,防止“空对空”或“一阵风”。从黄浦江、苏州河岸线“断点”形成的历史原因看,前些年某些房产开发项目形成的“新景观”,已经严重影响岸线景观的协调融合。这类所谓的“新景观”是打着为业主“服务”的旗号,才能占据岸线的。首先应当明确,黄浦江、苏州河岸线是公共资源,必须向全体市民提供公共服务。任何商业机构都不能把公共资源变为小集团独享的“领地”。目前,岸线公共空间管理已经遇到“贯通不够”的难题。从长远来看,还应当防止岸线公共资源资源再一次被商业机构“蚕食”。 把岸线公共空间管理纳入上海“四大品牌”建设的攻坚项目,可以在更高层面形成合力,也有利于各项措施的落实。我建议,组织市政府法制办、公安、城管执法局、环境、园林、文化、体育等条线的力量,邀请公共管理、立法、行政执法等方面的专家学者共同研究,协力提出具有操作性的方案。 三、启动岸线公共空间管理专项人民建议征集 贯通黄浦江、苏州河岸线是为了给上海乃至我国人民提供视野开阔、赏心悦目、便于使用、运行安全的闲暇场所。岸线贯通以后的服务水准如何,老百姓是直接体验者。如果说群众满意是100,那么贯通是1,贯通之后的建设与服务提升是99。贯通后的建设与服务如何提升,都需要问计于民。服务的核心是人,打响“上海服务”品牌,要坚持社会评价是第一评价、受众感受是第一感受的理念。建议利用上海人民建议征集的成功经验,就岸线贯通管理启动专项人民建议征集活动。这一专项征集人民建议的主要内容包括但不限于如下:一是岸线贯通后在建设方面还有哪些亟待完善的环节;二是在岸线贯通管理方面政府还应当做些什么;三是市民应当如何在共建、共管、共享中发挥作用;等等。为了广泛发动群众,建议请报刊、杂志、广播、电视、各大网站大力配合宣传。也可以梳理目前管理中遇到的遛狗、放风筝、玩滑板、无人飞行器升空、水体放生、钓鱼、商业宣传等难题,交给公众讨论。鉴于国内外已经积累了大量岸线管理的好经验,此次专项征集人民建议可以打破上海的地域界限,请全国乃至世界的各方人士献计献策,以为今后的服务工作增强辐射度。 四、加快岸线综合治理地方立法的进程 与高品质岸线相适应的必须是有法可依、部门协同、公众参与、高品质、精细化的管理。上海已经积累了针对特定区域综合管理立法的成熟经验,人民广场、陆家嘴、外滩风景区、铁路上海站等特定区域综合治理的地方性规章正在发挥作用。据悉,《2018年市政府规章立法工作计划》已经在预备项目中列入了《上海市浦江两岸管理办法》。如果岸线贯通管理专项人民建议征集活动能够尽快进行并取得良好效果,无疑会给立法工作奠定更加扎实的基础。建议采用专项征集人民建议、委托课题研究、多部门联合调研等办法推动《上海市浦江两岸管理办法》早日转为正式项目。 当今世界,为公共治理提供制度依据的公法规范日益呈现多样化的发展态势。其中,软法日益受到重视。考虑到岸线贯通管理的复杂性,《上海市浦江两岸管理办法》在相当程度上具有软法的特征。例如,既要满足人民群众对美好生活的多元化需要,也要防止“一禁了之”或“一放就乱”;既要有明确的禁止性规定,也要有以引导劝导为主的弹性条款;既要赋予城管执法部门设置禁止性标识的权力,也要准许某些活动在指定区域进行;等等。软法是通过自律和他律相结合的柔性规制,而非通过国家强制力规范人们行为。 未来的上海,需要用制度供给的突破和优化,赢得发展空间。有人建议,成立苏州河沿岸公共空间管理办公室,牵头协调相关工作,涉及相关单位可参照市浦江办。作为工作协调机构这样做是可行的,但岸线贯通管理立法进程不能过于滞后。我相信,《上海市浦江两岸管理办法》应当也可以成为打响“四大品牌”建设的立法“试验田”。特别需要强调的是,黄浦江、苏州河岸线综合治理立法的难度较高,许多问题需要综合平衡(例如,究竟有没有必要把黄浦江、苏州河的岸线综合治理分开立法就值得商讨),立法过程所需要耗费的时间也会较多,应当尽快进入正式程序。 五、岸线管理宜采用“以风险为中心”的管理模式 岸线贯通管理面对的是人流单侧疏散的特殊地理环境,观景平台、亲水平台等既是人流聚集区域,又是安全事故、治安案件的高发点位。加上岸线宽窄不一、地面设施各不相同,客观上存在人流集聚的“瓶颈”地带。在管理不善时,极易出现人流“对冲”。为此,岸线贯通管理必须恪守“安全第一”的方针,人防、技防、物防多措并举,坚持“用高标准服务,促高水平管理,保高品质生活”。 从某种角度说,岸线贯通开放是增大了风险发生的概率。但是,我们不能因噎废食。科学技术一方面推动了社会的进步,一方面又产生了大量的社会风险,防范与化解社会风险的力量在于深度合作。建议岸线贯通管理摒弃“事件为中心”的陈旧做法,采用“以风险为中心”的管理模式,强化“大数据”“人工智能”等新兴技术的应用,实现人人共担风险管控的责任、人人共享风险管控的利益。 六、引导自愿者融入岸线公共空间服务管理 岸线贯通管理是接续历史文脉,提升城市风貌,重塑滨水生活,形成文化、旅游、商务、生态居住的复合名片,也是上海核心城区发展的新亮点。岸线贯通管理作为一项系统工程,一定要动员社会力量广泛参与;同时,岸线的多元文化也有利于提升志愿者活动的效能。例如,既要在岸线历史文化遗迹所在地增设文字说明,也可以培训志愿者进行现场讲解。志愿者“讲故事式”的现场讲解,有可能成为文化展示的新手段。随着市政府岸线“先贯通再提升”原则的实施,未来黄浦江、苏州河两岸一定更加宜居,更多的休闲文化体育娱乐项目也会入驻,这就为引导志愿者融入创造了条件。岸线周边市民也有表示愿意以志愿者的身份参与日常服务。建议分区段、分专业,搭建多种类型的志愿服务平台,让市民共同参与岸线公共空间的社会服务和环境维护,运用多种宣传形式,致力消除不文明行为,建设文明岸线空间。在具体操作上,要努力吸引年轻人成为岸线管理服务的志愿者,对志愿者进行包括现场急救、心肺复苏和AED操作等专业技能培训。可以根据不同项目爱好者自然集聚的特点,探索把此项目的爱好者培育成为彼项目的志愿者,也可以采用“错开时间”的方式,让同一主体在不同时段以爱好者或者志愿者的身份出现,有更多的获得感、幸福感。