网友 : 不署名则默认为匿名发表 标题:破解本市商业预付卡消费市场难题的建议
2017/12/15 13:32:45
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殷一璀主任您好: 预付卡消费市场治理问题一直是本市普遍关注的焦点问题,我们对此做了大量的调查研究,提出了些这方面的建议与意见,期盼能对您和人大在立法等工作中有所参考。现把意见建议附下: 破解本市商业预付卡消费市场治理难题的建议 ●本市预付消费市场治理难题主要有:多头管理、职责划分不清、无专门执法队伍;发卡商家信息不掌握、预付资金难以有效监管,基层监管工作难度较大。 ●应尽快形成“类金融监管”体制内共识。完善政府牵头多部门联动的综合治理体系,成立本行政区域领导小组,实行分级分类监管和商业信用联动管理;建立“被动”的投诉信息统一联动预警和“主动”的网格化现场综合联动监管机制;建立“疏堵结合、双向激励”的监管机制,对备案商家提供包括优惠措施在内的正向激励。实施日常监管与应急处置相结合的监管方式,妥善应对各类突发情况。 ●进一步完善行业监管核心业务体系,建立限制发行制度,不符合备案要求的行业、商家,不得发售预付卡。建立发卡商家的强制保险制度,通过保险公司参与,防范预付卡市场风险。 ●进一步完善行业自律机制,实施预付卡行业信息公开披露制度。尽快建立本市地方性综合管理规范,使市场主体、消费者及监管部门有法可依、有法必依。 近年来,预付卡领域的各种商业陷阱、金融套现等现象明显增多。许多经营者特别是小微市场主体违背市场经济规律、盲目扩张,一旦经营不善,动辄关门“跑路”,严重损害了消费者合法权益,扰乱了市场运行秩序。尽管有关部门采取不少方法,但仍被行业治理难的现状所困扰。 一、行业治理存在的主要问题 一是思想认识统一难。当前,对预付卡消费市场的治理是任由市场自由调节还是予以行政监管,采取何种手段监管以及监管到何种程度,立法机关、行政部门、社会组织以及一些主管单位的认识依然极不统一。 二是松散型监管体制应对难。对市场主体的“应备案而未备案行为”,由于无专门的执法队伍和管理人员,也无部门愿意主动监管。涉及体育、文化、教育、养生等领域的预付卡备案发行,因无法可依,基本处于零监管状态。另外,违法成本低使得商家受到惩处与非法收益所得之间不成比例,仍可通过变更商号、更换法人名称等方式规避,消费维权十分艰难。 三是基础监管业务开展难。1.商家发卡信息掌控难。《办法》 要求发卡企业在开展预付卡业务之日起30日内向商务部门备案。然而现实中,因政策约束力不够,企业主动报备积极性不高 ,形成了“不报备无人管,依法报备反受监管”的不良氛围。另外,《办法》仅规范从事零售、住宿餐饮和居民服务行业的法人企业,而纠纷较多的个体工商户以及健身、培训、旅游等行业无法受到有效规制 ,最终导致发卡商家为追求高额利益、恣意发卡,监管部门绝大多数是在消费者被骗投诉后才知悉,无法实现源头治理。2.预付资金监管难。市场主体的预付消费资金处于自我管理、自我支配状态,预付卡资金安全仅靠商家自身信用的“单保险”模式,无法定主管部门可以且能够依法监管。而且,此类商家通过发行预付卡,以不计成本的“超低消费折扣”方式积聚了大量预付资金,已逐渐向变相融资行为的演变趋势,社会风险较大,而《办法》对此又缺乏强制监管举措。 预付消费卡治理难究其原因,客观上来看,预付消费涉及领域广,宏观上缺乏统一的治理范式和监管规则;中观上存在部门间管辖分工、职责权限不清晰以及相应执法队伍的缺失,导致监管成效分散;微观上联合监管、形成合力的具体操作标准仍然欠缺。主观上看,社会上对预付卡监管的社会共识仍未形成,一些部门对预付卡是否要监管的认识存在较大差异。监管成本较高、收效较低,需要投入很多精力,投入与收效不成正比。个别部门处于部门利益考虑,存在畏难情绪,缺乏敢于担当的精神和勇于破题的责任。 二、对当前商业预付消费乱象治理的基本认知 (一)社会风险正随着时间推移逐渐加大。本市预付卡市场运行和发展中暴露出一些不可回避的商业、社会风险问题,如不能有效管控,势必破坏预付卡市场的发行管理秩序和健康发展,损害消费者切身利益,影响社会和谐稳定。 (二)“类金融监管”的社会共识应尽快统一。预付卡乱象治理不是彻底消除、根本否定预付消费市场,而是促进市场健康发展,对待预付消费市场,应当避免走极端、采取“非黑即白”的治理、监管标准。鉴于预付消费卡积聚了大量预付资金,且有变相融资的发展趋势,社会风险较大,应借鉴国际通行做法,采取“类金融监管”的手段和措施严格管理,防范金融风险、维护社会经济秩序。 (三)联合监管模式最符合当前的行政管理体制。单用途商业预付卡涉及社会生活多个领域,只依靠某一部门,无法实现全方位、全流程的监管目标,需要商务、工商、文化、教育、卫生、体育、税务、审计、征信等相关管理部门共同协作,在发卡主体的市场准入、资金监控、税务审计、信用保障、消费权益保护等各个方面形成合力,维护正常的商业流通秩序,保护消费者合法权益。 三、完善预付消费市场治理的建议 完善预付消费市场治理,必须坚持问题导向,按照“补齐短板、消除风险”的原则,强化法治引领,增强底线思维,以夯实监管体系为主线,实现“维护预付消费市场的健康、稳定发展和保护消费者合法权益”的双重价值目标。 (一)进一步完善行业监管核心业务体系。按照国际通行做法,预付卡有效的核心监管业务体系应该由发行申请、备案登记、发行限额、发行保证制度及发行人信息披露制度等构成。一是建立限制发行制度。当前“关门跑路”、引发消费者投诉的绝大多数商户属于美容美发、健身休闲、餐饮食品等领域小微市场主体,建议参照国际普遍做法,实施积极地市场引导,符合《办法》规定的,必须强制向商务部门备案。不符合备案要求的行业、商家,不得发行预付卡。二是建立发行履约保证制度。《办法》对预收资金管理环节缺乏强制手段,对发卡商家约束力有限,建议借鉴日本、台湾和香港等绝大多数国家和地区采取发卡强制保证的做法,本市发卡企业必须投保单用途商业预付卡履约保证保险,才能发售预付卡。通过保险公司参与,建立市场风险化解机制,切实保护消费者合法权益,投保商户也因此盘活了预收资金,减轻了资金压力,促进行业良性发展。 (二)进一步完善政府牵头多部门联动的综合治理体系。为加强组织领导,市级层面成立规范预付卡管理工作领导小组,区级层面参照市级做法,成立本行政区域的领导小组 。一是实行分级分类监管。针对商家发卡规模、金额、资信以及投诉状况,建立健全监管对象的类别、体系与监管标准,实行针对不同行业特点的分级与分类监管。二是健全“发卡商家”信息监管机制,确保发卡市场有序。通过建立“被动”的投诉信息统一联动预警和“主动”的网格化综合联动现场监管机制,第一时间掌握发卡商家与发卡规模。凡是12345市民热线、12315消保热线、信访等渠道收到的投诉信息,统一反馈至商务部门预警处置;网格化监管则由区级商务部门牵头、市场监管局配合,依托街、镇市场监管等部门力量开展。三是建立商业信用联动管理机制,提高发卡商家违法成本。建议商务、工商等部门将“跑路”商家(含法定代表人、主要经营者)信息核实后统一报至市征信平台,实现多部门信息共享,研究、加大失信惩戒的措施。四是建立“疏堵结合、双向激励”的监管机制。在严厉打击违法商家同时,强化正面激励,使用包括信用、地方税收等多种手段的方法,对已备案商家提供鼓励、保障、优化经营环境和优惠措施在内的各种激励机制,形成守法受奖、违法受惩的社会环境。五是完善日常监管与应急处置相结合的监管方式,积极妥善应对各类突发情况。 (三)进一步完善行业自律机制。建议实施预付卡行业信息公开披露制度。将发卡商家、备付金情况、余额查询方式、投诉渠道和行业内信用等级等相关信息,以及侵犯消费者权益情况在本市公共媒体、社区宣传栏公示。另外,设置已发卡备案的显著“外观标识”,张贴或者悬挂商家门上,便于消费者理性消费。 此外,为维护预付消费市场的健康、稳定发展、及时保障消费者合法权益,本市应尽快建立地方性综合性管理规范,规范涵盖商业、教育、文化、体育等行业,包括市场引导、市场准入、市场监管以及公众服务、消费保护内容,使得市场主体、消费者以及监管部门都有法可依、有法必依。